Od Briselskog sporazuma do Vašingtonskog dogovora

Pokušaj stavljanja tačke na krizu „prelamanjem preko kolena“ i jednostranim proglašavanjem nezavisnosti 2008. godine od strane institucija u Prištini, očigledno nije doveo do konačnog rešenja. Čini se da je to bilo jasno već 2010. godine, kada je u okviru Generalne skupštine Ujedinjenih nacija (GS UN) pozdravljena „spremnost Evropske unije da olakša dijalog između Srbije i Kosova“. Od tada do danas organizovano je na desetine sastanaka u različitim formatima, pre svega pod okriljem EU. Ipak, po pravilu „utvrđenom“ tokom devedesetih godina, kada god je evropsko posredovanje bilo u škripcu, intervenisale su Sjedinjene Američke Države. Zato i ne treba da čudi da su u dva odvojena procesa postignuta dva ključna ishoda: Briselski sporazum (2013) i Vašingtonski dogovor (2020).

Dokumenti potpisani u okviru briselskog i vašingtonskog dijaloga odraz su dve različite pregovaračke kulture i različitih strateških konteksta njihovog usvajanja, iako oba za cilj imaju konačnu normalizaciju u odnosima Beograda i Prištine. Zato smatramo da je važno ukazati na sličnosti i razlike koje u ovim dokumentima postoje.

Pregovarački proces

Pregovarački proces koji je rezultirao Briselskim sporazumom 2013. godine bio je drugačiji u odnosu na pregovore u Vašingtonu septembra 2020. godine. Najpre, do dogovora u Briselu došlo se u okviru jednog dužeg dijaloga koji je započet još 2011. godine, a za koji je temelj predstavljala već pomenuta rezolucija GS UN. Ovi pregovori su do 2012. godine vođeni na tehničkom nivou, da bi od jeseni te godine bili podignuti na najviši politički nivo. Na kraju, Briselski sporazum je bio rezultat većeg broja susreta najviših zvaničnika Beograda i Prištine. Zvaničan naziv Briselskog sporazuma je Prvi sporazum o principima koji regulošu normalizaciju odnosa, što samo po sebi ukazuje na to da je ovaj dokument viđen kao samo početni korak usmeren ka potpunoj normalizaciji, na kojoj će rad nastaviti nakon 2013. godine, u okviru istog pregovaračkog procesa.

U slučaju pregovora u Vašingtonu, reč je o jednom ad-hok pregovaračkom procesu koji je samoinicijativno pokrenut od strane SAD, bez delegiranja medijatorske uloge Vašingtonu od strane relevantnih međunarodnih institucija kao što su UN ili OEBS. Kao preteča ovog dogovora mogu se uzeti dogovori Beograda i Prištine o drumskom, železničkom i avio saobraćaju s početka 2020. godine, koji su postignuti uz posredovanje SAD. No, samo direktno pregovaranje o sadržaju dokumenata potpisanih u Vašingtonu trajalo je svega dva dana (4. i 5. septembar), ne računajući prethodne pripreme, što je daleko kraći period u odnosu na vreme koje je bilo potrebno za dogovor u Briselu.

Forme sporazuma

U Briselu su 2013. godine i predstavnik Beograda (Ivica Dačić) i predstavnik Prištine (Hašim Tači) parafirali istovetni sporazum, iako je svako parafirao svoj odvojeni primerak. I na primerku koji je parafirao Tači, i na primerku koji je parafirao Dačić, stajao je i paraf Ketrin Eštin, tadašnje Visoke predstavnice EU za spoljne poslove i bezbednosnu politiku.
U Vašingtonu se dokument koji je potpisao Vučić razlikuje u poslednjoj tački u odnosu na dokument koji je potpisao Hoti.

Sadržaj Briselskog sporazuma bio je takav da nije uključivao obećanja o delovanju EU u svoj sadržaj, iako je dokument parafirala i baronesa Ešton u ime EU. Sa druge strane, dogovor u Vašingtonu podrazumeva određena obećanja od strane SAD prema akterima, ali, uprkos tome, SAD nisu potpisale ovaj dokument, već je Tramp potpisao samo jedno protokolarno pismo o sastanku održanom u Beloj kući, sa čijim sadržajem (bar kada je reč o pismu upućenom predsedniku Srbije) još uvek nismo upoznati.

Dokumenti potpisani u Vašingtonu definitivno nisu pravno obavezujući. Postavlja se pitanje da li Briselski sporazum jeste. Činjenica da je ovaj dokument još aprila 2013. godine prihvatila Vlada Srbije, a potom ga usvajanjem vladinog izveštaja potvrdila i Narodna skupština Republike Srbije, ukazuje na viši stepen formalizacije ovog akta u odnosu na dogovor u Vašingtonu, koji nije prošao čak ni kroz ovakvu kvazi-ratifikacionu proceduru. Uprkos tome, Ustavni sud Srbije je konstatovao kako je u pitanju samo politički dokument, a ne pravno obavezujući međunarodni ugovor (što znači i da nije protivustavan). Sa druge strane, Ustavni sud Kosova je procenio delove ovog sporazuma kao neustavne, što znači da je sporazum tretiran kao pravni akt. Ipak, oba sporazuma nesumnjivo nose političku težinu i proizvode političke posledice (bilo pozitivne ili negativne), čak i nezavisno od pravne obaveznosti.

Sadržaj sporazuma

Briselski sporazum bavio se pitanjima koja se isključivo tiču stanja na terenu na Kosovu i Metohiji i odnosa Beograda i Prištine. Fokus je bio na pronalasku političkog rešenja za problem tzv. „paralelnih institucija“ na Kosovu, te mehanizma koji bi omogućio integraciju Srba u kosovski sistem, izašavši pritom u susret i njihovim političkim zahtevima. Iako nije bio sveobuhvatan sporazum, Briselski sporazum jeste bio esencijalno politički važan. Suštinski element ovog dogovora bio je faktički pristanak Srbije na integraciju severa Kosova u kosovski sistem, dok je zauzvrat trebalo da bude formirana Zajednica/Asocijacija srpskih opština. No, kako ovlašćenja Zajednice nisu precizirana, te kako je ostalo da se to tek utvrdi statutom, jasno je da je i ovaj sporazum imao mnogo političkih nepreciznosti i da je bio daleko od epohalnog političkog dogovora dve strane.

Dogovor iz Vašingtona se nije bavio ključnim političkim pitanjima za odnose Beograda i Prištine. Određena konkretna ekonomska i pravna pitanja (Gazivode, infrastruktura, imovina SPC) jesu pomenuta, ali su i ove odredbe prilično široko definisane. Naglasak je, dakle, bio na ekonomskom povezivanju, a ne na rešavanju političkih pitanja, što i ne čudi, imajući u vidu da je zvaničan naslov dokumenata koje su potpisali Vučić i Hoti u Vašingtonu „Ekonomska normalizacija“. Ovo je još jedna razlika u odnosu na briselski dijalog, u kome se, između ostalog, teži postizanju političkog rešenja. Takođe, u dokumentima potpisanim u Vašingtonu postoji čak šest tačaka koje nemaju nikakve direktne veze sa odnosima Beograda i Prištine, već predstavljaju tačke za „američko tržište“ u kojima su se strane obavezale na određene koncesije prema Beloj kući (Izrael, Hezbolah, 5G mreža, diversifikacija energenata…).

Perspektive realizacije sporazuma

Briselski dijalog je konstantno praćen „štapom“ u vidu pretnje da će Beograd i Priština biti blokirani na daljem evropskom putu dok ne ispune preuzete obaveze i dok ne naprave dodatni napredak u rešavanju preostalih pitanja koja nisu adresirana Briselskim sporazumom. On je kasnije dodatno preciziran i razvijan, naročito dogovorima u Briselu iz avgusta 2015. godine. Srbija i formalno ne može okončati pregovore o pristupanju EU sve do postizanja „pravno obavezujućeg sporazuma o normalizaciji odnosa“ sa Prištinom. Posledično, članstvo u EU je „šargarepa“ koju Brisel nudi. Uprkos tome, ni sporazum iz 2013. godine, a ni brojni potonji dogovori Beograda i Prištine nisu implementirani, tako da nije ostvaren preveliki napredak na ovom polju.

Sjedinjene Države, sa druge strane, nemaju „štap i šargarepu“ koji bi uticali na tako važnu stvar za Beograd i Prištinu kao što je članstvo u EU. Ipak, Vašington bi mogao da ponudi ozbiljan novac, što je i nagovešteno u dokumentima koje su potpisali Vučić i Hoti. Ukoliko bi SAD bile spremne da ponude priličan novac Beogradu i Prištini, a koji bi uslovile implementacijom sporazuma, zasigurno je da bi perspektiva njegove implementacije bila ojačana. Ipak, to ne znači da bi čak i u tom slučaju bilo 100 odsto izgledno da će se sporazum realizovati. Ukoliko bi na predstojećim izborima u SAD Bajden pobedio Trampa, ukoliko bi pokret Samoopredeljenje preuzeo vlast u Prištini, ili ukoliko bi Rusija i Kina izvršile ogroman koordinisani pritisak na Beograd – perspektive za implementaciju ovog sporazuma bile bi smanjene. U tom pogledu, i dokument iz Brisela i dokument iz Vašingtona su miljama daleko od „novog Dejtona“.

Ima li sličnosti između briselskog i vašingtonskog „čeda“?

Pored svih razlika, dogovori postignuti u Briselu i Vašingtonu imaju i određenih sličnosti. U oba slučaja je reč tek o jednom koraku ka postizanju konačnog rešenja oličenog u punoj normalizaciji odnosa Beograda i Prištine. Drugo, njihovo sprovođenje je upitno i uslovljeno brojnim faktorima, koji ne uključuju samo volju Beograda i Prištine. Dobar deo odredbi Briselskog sporazuma i dalje su „mrtvo slovo na papiru“. Sa druge strane, iako je od postizanja dogovora u Vašingtonu proteklo tek nekoliko nedelja, posle kolebljivih stavova zvaničnika i u Beogradu i u Prištini, jasno je da je sprovođenje pojedinih odredbi postignutih u glavnom gradu Sjedinjenih Država „na dugom štapu“. Kako je navedeno, situacija će se dalje usložiti ukoliko dođe do promene na mestu predsednika SAD. Treće, pokazalo se da strategija „štapa i šargarepe“, koje su koristili i EU i SAD, ne daje pune efekte u dijalogu Beograda i Prištine. Čini se da je tako iz dva ključna razloga. Najpre, ulozi za strane u pregovorima su preveliki, a idealna rešenja za bilo koju stranu su miljama udaljena. Sa druge strane, ni ponuda ni pretnja nisu previše kredibilni. Ni Beograd ni Priština nisu previše dobili niti izgubili činjenicom da nisu dosledno sprovodili sporazum iz Brisela.

Quo vadis, Domine?

Ukoliko se išta može naučiti iz poslednje tri decenije krize na tlu bivše Jugoslavije, to je da samo simbioza napora SAD i evropskih država u posredovanju može dovesti do pozitivnih ishoda u pregovorima. Vođenje pregovora na dva koloseka, uz prisutno nadgornjavanje između SAD i EU, stavlja u težak položaj Beograd i Prištinu. U takvim okolnostima „pravno obavezujućeg sporazuma“, toliko zahtevanog od strane posrednika, neće biti skoro na horizontu.

Tekst je, u saradnji sa Novom društvenom incijativom (NSI), napisan u okviru inicijative „Otvoreno o…“ koju je osmislila i podržala Kosovska fondacija za otvoreno društvo (KFOS) u sklopu projekta pod radnim nazivom „OPEN“. Mišljenja, stavovi i zaključci ili preporuke pripadaju autoru i ne izražavaju neophodno stavove Kosovske fondacije za otvoreno društvo, NSI ni RTV Kim.

Tekst je originalno objavljen 23.09.2020 na Radio Kim-u  https://bit.ly/3hTHzJi